한말의 문신. 초명은 중협(重協). 서울 출신. 택희(宅熙)의 아들이다. 1866년(고종 3) 가숙(家塾)에서 수학한 뒤 1878년 12월 성균관 중학동재(中學東齋)에 들어가 관학유생(館學儒生)으로 2년간 공부하였다. 1880년 전강유생(殿講儒生)으로서 경서를 진강(進講)하였으며, 초시에 합격하여 전상(殿上)에 승진하였다. 1883년 10월 서북변계(西北邊界)조사위원으로 임명되어 러시아, 만주, 외몽고 등지를 답사한 뒤 1885년에 귀국하였다. 귀국 후 성균관으로 돌아와 북방남개론(北防南開論)을 주장하다가 탄핵을 받고 전라도 보성으로 유배되었다가 1890년 5월에 특사로 풀려나와 다시 성균관에 들어갔다. 1894년 의정부전고과주사(議政府詮考課主事)가 되어 보통문관시험위원으로 근무하였다. 이해 의친왕의 수행원으로 일본에 다녀온 뒤 외무아문의 참의가 되었다. 1895년 4월 외부교섭국장으로 보임되었으며, 동시에 각 항구 거류지의 조사정리위원을 겸임하였다. 그뒤 인천부사, 금구군수를 차례로 제수받았으나 부임하지 않았고, 8월에는 법부형사국장이 되었다. 이때 법률조사 개정위원에 임명됨과 동시에 특별법원의 판사가 되어 법관으로서의 직무를 수행하였다. 1898년 김홍집(金弘集) 내각이 붕괴되자 그 직책을 빼앗기고 국사범(國事犯)관계로 일본으로 망명하였다. 그곳에서 농업기술의 실험과 이론 양면에서 자세하게 일본인 기술자로부터 전수받고 정치와 법률학을 수강한 뒤 1906년 7월 특사로 귀국하였다. 1906년 10월에 통감부 촉탁으로 임명되어 농사문제를 담당하다가 1907년 5월 친일 이완용(李完用) 내각의 법부대신에 임명되었으며, 형법개정총재도 역임하였다. 그해 8월에는 서훈2등태극장을 받았으며, 정2품 자헌대부(資憲大夫)로 승임되었다. 이보다 앞선 1906년 11월에는 양재건(梁在蹇), 이인직(李人稙), 이해조(李海朝)와 같이 최초의 소년잡지 '소년한반도'를 창간하여 문학운동을 펴기도 하였으며, 1909년에는 '법정신문 法政新聞'을 창간하여 1910년까지 친일적인 일을 펴나갔다. 1908년 5월 농상공부대신이 되었고 종1품숭정대부와 궁중경위의 감독직책도 맡았다. 1910년 8월 일제로부터 이화대수장(李花大綬章)을 받았으며, 한일합병조약 때 조약에 찬성하여 개국7역신(開國七逆臣)으로 규탄을 받았다. 1910년 일본정부로부터 자작의 작위를 받았으며 조선총독부 중추원의 고문을 지냈다.