1938년 1월 2일에 서울 종로구 청진동에서 아버지 고형곤(高亨坤)과 어머니 장정자 사이에서 3남 2녀 중 3남으로 태어났다. 아버지는 호남 일대의 부농으로 철학자이자 대한민국학술원 종신회원이다.
1956년 경기고등학교를 졸업하고 1960년 서울대학교 정치학과를 졸업하였다. 대학 재학중 총학생회장을 지냈다. 1971년 서울대학교 환경대학원 도시계획학과에서 석사학위를 받았다. 1983년 미국 하버드대학교 객원 연구원, 1992년 원광대학교, 2001년 미국 시라큐스대학에서 명예 법학박사 학위를 받았다. 1994년부터 1997년까지 명지대학교 총장을 지냈다. 1998년 명지대학교 지방자치대학원 석좌교수를 지냈다.
1961년 고등고시 제13회 행정과에 합격한 뒤 1962년 내무부(지금의 행정안전부) 수습 사무관으로 행정가로서의 경력을 시작하였다. 1973년 강원도 부지사에 임명되었고, 1975년 37세에 최연소 도지사로 전라남도 도지사에 임명되었다. 1979~1980년 대통령비서실 정무 제2수석비서관과 정무수석비서관을 지냈고, 1980년 국토개발연구원(지금의 국토연구원) 고문, 1981년 교통부(지금의 국토해양부) 장관, 1981~1982년 농수산부(지금의 농림수산식품부) 장관을 지냈다.
1985년 제12대 국회의원 선거에서 군산·옥구 지역구에서 출마하여 당선되어 정계에 입문하였다. 1987년 내무부 장관에 임명된 뒤 1988~1990년 제22대 서울특별시 시장을 지냈다. 1997~1998년 김영삼정부에서 제30대 국무총리를 지냈고, 1998년 새정치국민회의에 입당한 뒤 제2기 민선 서울특별시 시장에 당선되어 2002년까지 역임하였다. 이후 국제투명성기구 한국본부 회장을 지내다가 2003년 2월 노무현정부에서 2번째로 제35대 국무총리에 임명되었다. 2004년 3월 노무현 대통령 탄핵사태에 의해 대통령의 권한이 정지됨에 따라 5월 14일까지 대통령 직무를 대행하고 5월 24일 퇴임하였다. 2009년부터는 사회통합위원회 위원장을 맡고 있다.
논문에 '지방자치에 대응하는 지방정부의 쇄신 과제', '지방화시대의 행정개혁전략'이 있고, 저서에 '행정도 예술이다'(2002)가 있다. 1973년 청조근정훈장, 1982년 홍조근정훈장, 2001년 국제투명성기구에서 선정한 올해의 세계청렴인상, 2002년 몽골의 북극성훈장을 받았다.
1938년 1월 2일에 서울 종로구 청진동에서 아버지 고형곤(高亨坤)과 어머니 장정자 사이에서 3남 2녀 중 3남으로 태어났다. 아버지는 호남 일대의 부농으로 철학자이자 대한민국학술원 종신회원이다.
1956년 경기고등학교를 졸업하고 1960년 서울대학교 정치학과를 졸업하였다. 대학 재학중 총학생회장을 지냈다. 1971년 서울대학교 환경대학원 도시계획학과에서 석사학위를 받았다. 1983년 미국 하버드대학교 객원 연구원, 1992년 원광대학교, 2001년 미국 시라큐스대학에서 명예 법학박사 학위를 받았다. 1994년부터 1997년까지 명지대학교 총장을 지냈다. 1998년 명지대학교 지방자치대학원 석좌교수를 지냈다.
1961년 고등고시 제13회 행정과에 합격한 뒤 1962년 내무부(지금의 행정안전부) 수습 사무관으로 행정가로서의 경력을 시작하였다. 1973년 강원도 부지사에 임명되었고, 1975년 37세에 최연소 도지사로 전라남도 도지사에 임명되었다. 1979~1980년 대통령비서실 정무 제2수석비서관과 정무수석비서관을 지냈고, 1980년 국토개발연구원(지금의 국토연구원) 고문, 1981년 교통부(지금의 국토해양부) 장관, 1981~1982년 농수산부(지금의 농림수산식품부) 장관을 지냈다.
1985년 제12대 국회의원 선거에서 군산·옥구 지역구에서 출마하여 당선되어 정계에 입문하였다. 1987년 내무부 장관에 임명된 뒤 1988~1990년 제22대 서울특별시 시장을 지냈다. 1997~1998년 김영삼정부에서 제30대 국무총리를 지냈고, 1998년 새정치국민회의에 입당한 뒤 제2기 민선 서울특별시 시장에 당선되어 2002년까지 역임하였다. 이후 국제투명성기구 한국본부 회장을 지내다가 2003년 2월 노무현정부에서 2번째로 제35대 국무총리에 임명되었다. 2004년 3월 노무현 대통령 탄핵사태에 의해 대통령의 권한이 정지됨에 따라 5월 14일까지 대통령 직무를 대행하고 5월 24일 퇴임하였다. 2009년부터는 사회통합위원회 위원장을 맡고 있다.
논문에 '지방자치에 대응하는 지방정부의 쇄신 과제', '지방화시대의 행정개혁전략'이 있고, 저서에 '행정도 예술이다'(2002)가 있다. 1973년 청조근정훈장, 1982년 홍조근정훈장, 2001년 국제투명성기구에서 선정한 올해의 세계청렴인상, 2002년 몽골의 북극성훈장을 받았다.